A közigazgatási-területi felosztás – a helyi és regionális fejlődési különbségek oka?

Mi a kontextus?

Egy sor, a közbeszédben az utóbbi időben megjelent esemény, hír késztetett ennek a cikknek a megírására. Egy részük frissebb, mások régebbiek, de mind azzal kapcsolatos, ahogy a közigazgatás a helyi ügyeket kezeli, különösen a falvak helyi közigazgatása.

Megjelent a Világbank A kevésbé fejlett régiók újragondolása (Rethinking Lagging Regions) című tanulmánya a régiók közötti fejlődési különbségekről és az ezek csökkentését szolgáló lehetséges lépésekről. Ebben a tanulmányban, természetesen, Románia is szerepel, az itteni helyzet pedig olyan, amilyennek a legtöbben nagyjából ismertük:

az ország nyugati régiói közelebb állnak az EU-hoz, míg a többi, a keletiek és a déliek gazdasági és társadalmi szempontból nagyon lemaradtak.

Ezen kívül megjelent egy másik jelentés is, melyet a Raiffeisen Bank készített az Országos Statisztikai Intézetnél (INS), az EUROSTAT-nél és más szakintézményeknél elérhető statisztikai adatok alapján. Ebben számos kérdés merül fel a közpénzügyek fenntarthatóságával kapcsolatosan a jelenlegi konstrukcióban, a közalkalmazottak fejezeténél tapasztalható magas kiadásokkal – ahol egyaránt nő az alkalmazottak száma és a bérszínvonal is, valamint a beruházások alacsony szintjével, amely GDP-arányosan az utóbbi 13 év legalacsonyabbika.

Még hozzátehetnénk ezekhez néhány régebbi eseményt és hírt:

* A Képviselőház és a Szociáldemokrata Párt (PSD) elnökének nyilatkozatai, melyekben rendreutasította a decentralizálást ellenző minisztereket. Véleménye szerint a decentralizálási folyamat már nem tűr halasztást. Azóta semmilyen további lépést, konkrét cselekedetet sem tapasztaltam.

* Egyes polgármesterek számításai szerint nagyjából 20-30 százalékkal csökkentek a helyi költségvetésekben a beruházásokra szánt összegek a jövedelemadó 16-ról 10 százalékra csökkentésének és e lépésnek a helyi és megyei tanácsok rendelkezésére álló összegekre gyakorolt hatásának következményeként. A legfejlettebb megyei jogú városok polgármesterei elsőkként jelezték a gondot, Bukarest polgármesterével az élen. Emil Boc Kolozsvárról, Ilie Bolojan Nagyváradról fejezte ki az új pénzügyi politikákkal szembeni elégedetlenségét (ld. itt).

* A Botoşani megyei Dimăcheni község polgármestere múlt év végén nyilatkozott a sajtónak, (aztán sokan mások követték), amikor is azt állította, hogy

kénytelen lesz „bezárni a polgármesteri hivatalt”, ha nem kap pénzt a központi költségvetésből.

Ennek oka az, hogy a közpénzből fizetett alkalmazottak bérezéséről szóló 153/2017. sz. kerettörvény elfogadásának következtében Dimăcheni község Polgármesteri Hivatalában 6.000 lej lett az átlagbér. Ennek kifizetéséhez a polgármesternek hozzá kellett nyúlnia ahhoz az összeghez, amelyből 3 nagymélységű kutat kellett volna megfúratniuk, vagyis a 2017-re tervezett egyedüli beruházásoktól kellett elvonni a pénzt (ld. itt). Ezután tovább sokasodtak a példák, egyre több polgármester figyelmeztetett arra, hogy 2017 végére nem marad pénzük a bérek kifizetésére. A kormány válaszképpen megvonta a vállát, tekintettel arra, hogy a Románia által az Európai Unióval szemben vállalt kötelezettségek értelmében 3 százalék alatt kellett tartani a költségvetési hiányt.

Mindezekre az eseményekre és nyilatkozatokra úgy került sor, hogy az utóbbi években már lezajlott egy sor vita egy új közigazgatási-területi rendezési modell romániai létrehozásának és megvalósításának időszerűségéről/szükségességéről.

Mi a véleményem a jelenlegi helyzet okairól és hatásairól?

A gazdaság helyzetének erősödéseket és gyengüléseket tartalmazó ingadozó alakulásán kívül, melyek hatással vannak az országos és a helyi költségvetésekre, a jelenlegi helyzetnek strukturális, elsősorban Románia közigazgatási-területi rendezési modelljével összefüggésben lévő okai is vannak.

Jelenleg nem kevesebb, mint 2.861 község, 217 város és 103 megyei jogú város van (az Országos Statisztikai Intézet adatai szerint), melyek egy – kis módosításoktól eltekintve – 1968 óta hatályos törvényen alapulnak. A községek száma 1990-hez képest 6 százalékkal, a városoké 6 százalékkal, a megyei jogú városoké pedig 84 százalékkal nőtt. Miközben a lakosság száma 1990-től 2015-ig nagyjából 14 százalékkal csökkent, szintén az INS adatai szerint. Politikai okok és kormányzati szintű komoly elemzések hiánya vagy semmibe vétele vezetett a községekké vált falvak (mint például Dimăcheni község esetében 2003-ban), a városok és megyei jogú városok számának megnövekedéséhez.

A jelenlegi túlzott széttöredezettség a közigazgatási-területi egységek többségének krónikus és erősödő finanszírozhatatlanságát váltotta ki,

különösen a falvak szintjén. Ezek többsége a központi és a megyei tanácsi költségvetéstől függ. Az Expert Forum egyik 2013-as jelentése (13. oldal) arra mutatott rá, hogy e községek és városok nagyjából 25 százaléka képtelen saját forrásokból és a jövedelemadóból a települést megillető részből finanszírozni saját működtető apparátusát. Sőt, ezek 24 százaléka esetében a személyzeti kiadás kétszerese volt a fent említett jövedelemforrások értékének. Ez a helyzet minden valószínűség szerint tovább súlyosbodott annak a törvénynek a tavalyi elfogadását követően, mely a helyi tanácsokra bízza a bérkeret kérdését.

A források kiutalásának átpolitizáltsága szintén jelentős oka

a régiók, megyék, városok és községek közötti jelenlegi jelentős fejlettségbeli különbségeknek. A kormányon lévő pártból/pártokból származó vezetőségekkel rendelkező polgármesteri hivatalok és megyei tanácsok több pénzt kapnak, míg az ellenzéki pártokból származók nyilvánvalóan kevesebbet. Számos tanulmány elemzi a politikai klientúrarendszer és az olyan kormányzati források szétosztásának kérdését, mint amilyen az Országos Helyi Fejlesztési Program (PNDL), a Környezetvédelmi Alap, a Kormány Tartalékalapja és más hasonlók.

Központi és helyi szintű közigazgatási alkalmatlanság.

Itt egyaránt utalok általában véve a közigazgatási alkalmasság – emberi, anyagi erőforrások és az ehhez tartozó működési mechanizmus (közügyek kezelése, törvények és működtetési eljárások) – hiányára, és főleg a közigazgatás krónikus alkalmatlanságára, hogy hatékonyan kezelje a visszatérítendő alapokból származó forrásokat, mind az általános menedzsment, az Európai Alapok Minisztériuma szintjén, mind a fejlesztési alapok közvetlen haszonélvezőjeként.

A legrelevánsabb példák között van a Közúti Infrastruktúrát Kezelő Nemzeti Vállalat (CNAIR), mely az országos autópálya-, gyorsforgalmi- és országút-hálózat fejlesztésére képtelen felhasználni a Nagy Infrastruktúrára vonatkozó Operatív Program összegeit. Következésképpen jelen pillanatig nagyjából 980 millió eurót volt képes lehívni a 2014–2020-as időszakra biztosított 5,1 milliárdból. 2018-ban vagyunk és rendkívül kevés projekt elég előrehaladott ahhoz, hogy bekerüljön a megvalósíthatók közé. A 2007–2013-as költségvetési időszakban

nagyjából 1 milliárd eurót kellett visszaadnunk a Közlekedési Operatív Programból.

És a példákat tovább lehetne folytatni a Környezeti Operatív Program, a Versenyképességi Operatív Program és más hasonlók esetében.

A Regionális Operatív Program egy másik releváns példa. Ezt nagyrészt központosítva kezelik, holott a regionális kiegyenlítés a célja, így központi szinten határozzák meg az elsődlegesen elindított finanszírozási irányvonalakat, az elindítási menetrendeket és az eljárásokat. A 8 régió regionális fejlesztési tanácsainak korlátozott szerepük van.

Miként tudjuk egyszerűen számszerűsíteni ezeket a hazai közigazgatási-területi egységek közötti fejlettségi különbségeket? Nos, például az egy főre eső GDP 2015-ben 41 százalékkal volt magasabb a Nyugat régióban (kihagytam a Bukarest–Ilfov térséget, mert mintha más pályán játszana a maga több mint 85 ezer lej/fő értékével), mint az ország legszegényebb régiójában, az Északkeletiben. Hasonlóképpen jelentős különbségek vannak az ugyanazon megyén belüli közigazgatási egységek között. Ezek a különbségek a biztosított szolgáltatások minőségében (vagy hiányában) érzékeltetik a hatásukat és évről évre növekednek.

Egy főre eső GDP régiók szerint (lejben) 2015-ben (balról jobbra: Nyugat, Közép, Északnyugat, Délkelet, Dél–Munténia, Délnyugat–Olténia, Északkelet)

Hogyan jártak el mások?

Ilyen körülmények között talán hasznos lenne egy összehasonlítás a szomszédos országokkal, vagy azokkal a fejlettebbekkel, melyek teljesítménye felé törekszünk.

Albánia, például, melyhez gyakran lekezelően viszonyulunk, nemzetközi támogatással már 2014-ben sikerült kidolgoznia egy új helyi közigazgatásról szóló törvényt, és többek között egy új területszervezési modellt is elfogadott.

1992 után, akikor elfogadták a posztkommunista közigazgatási-területi rendezési törvényeket, az albán területet 65 törvényhatósági joggal felruházott településre és 309 községre osztották elsődleges közigazgatási-területi szintként, és 12 regionális tanácsra (a helyi közigazgatás második szintje). A közigazgatási-területi reformkezdeményezés kontextusában elkészített elemzések arra a következtetésre jutottak, hogy ezeknek az egységeknek a 48 százaléka, melyek az ország lakosságának a 17 százalékát képviselték, 5.000 lakónál kisebb közösségekből áll.

A közigazgatási-területi szervezésről szóló, 2014-ben elfogadott és 2015-től hatályos új törvények 61 új törvényhatósági joggal felruházott településre (a korábbi reform 373 törvényhatósági joggal felruházott települése és községe után) és 12 régióra osztották a területet. Gyakorlatilag a helyi közigazgatás megerősítésére került sor, egyetlen új egységbe olvasztva 8-9 korábbi közigazgatási-területi egységet.

Lengyelország, melynek modelljét Románia követni szeretné, az 1998-as reformmal vezette be közigazgatási szintként a régiót (vagy hivatalos nevén a vajdaságot), a 2004-es EU-csatlakozás után pedig ezt a közigazgatási-területi egységet használta a vissza nem térítendő alapok tervezésére és hatékony felhasználására. Ezáltal a fejlesztési elsődlegességek közül sokat azok jelölték ki, akik a legjobban ismerték az igényeket, az európai pénzeket pedig sokkal hatékonyabban használták fel a helyi fejlesztés támogatására. Az eredmény? A Románia lakosságánál kétszer népesebb, 40 milliós Lengyelország GDP-je nagyjából háromszor nagyobb, mint a mienk.

Görögország. Bár néhány évvel a görög válság előtt kezdődött el, a (Kallikratisz-reform néven ismert) közigazgatási-területi reformot a válság kirobbanása felgyorsította és 2011-től kezdődött meg a végrehajtása. Ennek nyomán a törvényhatósági joggal felruházott települések számát 1.034-ről 325-re csökkentették és szintén megszüntettek 54 úgynevezett prefektúrát, melyeket 13 régióval váltottak fel.

Dánia. Bár magas fejlettségi szinttel rendelkezik, az Európai Unió államaik közül 2016-ban az első helyet foglalta el a Világbank kormányzati hatékonyságra vonatkozó rangsorában (az EU-ban Románia az utolsó ebben a rangsorban), 2007-ben nagyszabású közigazgatási-területi reformot hajtott végre. Ennek nyomán 271-ről 98-ra csökkent a törvényhatósági joggal felruházott települések száma, a román terminológia szerinti 15 „megyét” pedig 5 nagyobb régióval váltották fel.

Mit tettünk mi ezen a téren?

A romániai politikai osztálynak – Albániával és Lengyelországgal ellentétben – még a közigazgatási-területi reformról szóló viták szintjéig sem sikerült eljutnia, még kevésbé valamilyen konkrét javaslatig, vagy egy sor megoldásig. Úgy emlékszem, hogy 2013-ig még egy Fejlesztési Minisztérium által meghirdetett közbeszerzési eljárás is volt a közigazgatási-területi átszervezési folyamat megalapozását szolgáló elemzési szolgáltatások megrendelésére. Az eljárást megsemmisítették, miután – elég furcsa módon – az összes jelentkezőt kizárták.

Röviddel később egy mindenki által bírált és intenzíven vitatott decentralizálási törvényjavaslat került a közvélemény elé. Az sem volt hosszú életű. Ezért Románia megmaradt az 1968-as területi és közigazgatási felosztásnál, a 8 fejlesztési régió 1998-as megjelenését nem számolva, amelyek nem rendelkeznek jogi személyiséggel, vagy közigazgatási szinttel.

Bár nyilvánvaló, hogy a jelenlegi közigazgatási-területi szervezési modell már semmilyen közigazgatási vagy pénzügyi hatékonyságot sem képvisel, a román közigazgatás és politika működési módja megakadályozott bármilyen valós vitát. Miért?

A „hagyományos” román pártok többsége a választási kampányokban a helyi választottak intenzív tevékenységére alapozza a választási sikereiket.

Ez utóbbiak pedig a pártjuk vezetői iránti lojalitásuktól és elkötelezettségüktől függően részesülnek jelentős kormányzati és megyei szintű pénzügyi „serkentőkben”.

Ennek ellenére a közigazgatási reformra vonatkozó összes programatikus és stratégiai dokumentum a célok között szerepelteti a decentralizálás bővítését és a helyi autonómia növelését. Valójában az eredmények egyáltalán nem bátorítóak, bár történtek lépések az ilyenfajta célok elérése érdekében. Ennek megfelelően a helyi közigazgatás számára továbbra is az áfá-ból és a jövedelemadóból származó részesedés és az állami költségvetésből kapott támogatások jelentik a fő jövedelemforrásokat. Az európai pénzek esetében is hasonló a helyzet. A temesvári, bákói (Bacău), suceavai, kolozsvári elkerülő utak – például – és sok más hasonló beruházás a Közlekedési Minisztérium döntésére és finanszírozására vár, holott  ezek a kedvező gazdasági kontextusban és földrajzi helyzetben lévő megyei jogú városok és községek (mint például az ország nyugati részén lévők, illetve Bukarest, Konstanca) jelentős összegeket hajtanak be telek- és épületadó formájában, ezáltal egészítve ki a központi szintről érkező összegeket, melyeket aztán beruházásokra használnak fel. De még itt is visszalépések történtek a jövedelemadó 16-ról 10 százalékra csökkentésével, ahogy arra fentebb már rámutattam.

Mit tehetünk?

A legutóbbi közigazgatási-területi reform után 50 évvel (nem hiszem, hogy reformnak lehetne tekinteni a 8 fejlesztési régió 2004-es létrehozását), csaknem 29 évvel az 1989. decemberi forradalom és 11 évvel az EU-csatlakozás után azt hiszem, elég érv szól amellett, hogy a politikai nyilatkozatok szintjéről tovább kell lépni a komoly elemzés, a viták és a konkrét cselekedetek szakasza felé. Ennek a következő reformjavaslatok állhatnának a középpontjában, melyek közül sokat egyaránt felvetettek már politikusok és szakértők is:

A közigazgatási-területi egységek összevonása,

különösen az 5 ezer fő alatti népességű községek esetében. Ez csökkentené a működési költségeiket és az alkalmazottak számának növelésével és a jóval nagyobb pénzügyi forrásokkal növelné intézményi képességüket. Ezen kívül egy másik hatás a nagyobb pénzlehívási képesség lenne, amellyel az infrastruktúrába és szolgáltatásba való beruházást lehetne támogatni.

A megyék felszámolása vagy közigazgatási szintként való megtartása

a közigazgatási szinti jelleggel rendelkező régió bevezetésével, mely döntéshozó és végrehajtó szervekkel, saját költségvetéssel rendelkezne, hatáskörök és források központi szintről történő egyértelmű átadásával.

A vissza nem térítendő európai pénzalapoknak az Európai Bizottságon belüli struktúrákkal folyó tervezésekkel és tárgyalásokkal kapcsolatos hatáskörök egy részének átadása a régióknak. Ez csökkentené a kormány és a minisztériumok vagy az alájuk rendelt cégek „jóindulatától” való függést,

a döntést és az elsődlegességek kijelölését közelebb vinné az érintettekhez,

csökkentené a román közszolgáltatásokra jellemző különféle közigazgatási formaságokra fordított időt.

Azt hiszem, már nem tűr halasztást az áttérés az egy helyben toporgás és a mesék szakaszáról a cselekvésére, tekintettel a helyi hatóságok, különösen a községek közügyek kezelésével kapcsolatos intézményi és pénzügyi képességére. Annál is inkább, mivel ezek többsége – az egyre nagyobb finanszírozási igények mellett – masszív elnéptelenedésben szenved, vagyis helyi szinten csökken az alkalmazottak és ebből következően az adófizetők száma.